В тихих омутах. Промышленное загрязнение и рождение российской экологической политики (1871–1931) - Андрей Владиславович Виноградов

Однако в наиболее важных и сложных случаях – когда речь шла о серьезном ущербе для общественного здоровья и о крупных фабриках, которым было невозможно скрыться среди жилых домов и работать без официального разрешения, – дела уходили на рассмотрение в Медицинский совет. Это совещательное подразделение в составе МВД было создано в 1803 году, тогда же, когда увидел свет первый закон об охране воды от фабричных сточных вод, и представляло собой «высшее в государстве врачебно-ученое, врачебно-полицейское и врачебно-судебное место». Судьбу промышленных предприятий и другие важные вопросы медицинского характера решали непременные члены – в основном ученые-эксперты от других министерств и высших ведомств, и совещательные, избиравшиеся самим Советом из числа наиболее зарекомендовавших себя ученых. И те и другие утверждались Правительствующим сенатом по согласованию с министром внутренних дел. Общее руководство деятельностью Медицинского совета осуществлял председатель (его часто продолжали называть деканом, как это было в начале XIX века), который должен был иметь докторскую степень в области медицины. Несмотря на совещательный характер Совета, его полномочия были довольно велики: он не только рассматривал все правительственные мероприятия в области охраны общественного здоровья перед «высочайшим утверждением», но мог и сам инициировать их перед министром. Нарушения по санитарной и медицинской части, попадавшие в поле зрения Правительствующего сената и МВД, направлялись в Медицинский совет, и (как и в случае с Хозяйственным департаментом) вышестоящие инстанции редко шли ему наперекор. Уверенные позиции Совета в структуре высших ведомств были связаны не только с его длительной историей, но и с научным авторитетом: в начале ХX века среди совещательных членов Медицинского совета были такие светила российской медицинской науки, как Иван Петрович Павлов и Владимир Михайлович Бехтерев.

Чаще всего на заседаниях Медицинского совета ожидаемо обсуждалась борьба с эпидемиями и их профилактика, но вопросы, связанные с промышленным загрязнением, уверенно держались в числе лидеров по объемам делопроизводства. В 1912 году ученый секретарь Совета, патологоанатом Александр Иванович Моисеев весьма своевременно подвел итоги деятельности учреждения за более чем столетний период его существования, разбив все рассмотренные дела на несколько рубрик и подсчитав количество рассмотренных дел из каждой рубрики по пятилетиям с 1812‑го по 1912 год. Из его подсчетов видно, что количество дел, посвященных «загрязнению воды, почвы и воздуха, открытию фабрик, заводов и т. п.», оставалось стабильно низким вплоть до середины XIX столетия, после чего активно возросло в пореформенный период и достигло пика во второй половине 1890‑х годов (см. ил. 2). При этом оно оказалось довольно чувствительным к ситуации в стране – в связи с падением темпов роста российской промышленности на рубеже 1870‑х и 1880‑х годов, а в период Первой российской революции и Русско-японской войны количество вопросов по этой теме в повестке Медицинского совета существенно сократилось. Тем не менее бывали такие периоды, когда промышленное загрязнение становилось самым обсуждаемым вопросом в профильном департаменте МВД: так было почти на всем протяжении эпохи Великих реформ, после чего оно уступило первое место борьбе с заразными эпидемиями (в том числе под влиянием пятой холерной пандемии) – хотя все же обсуждалось в три раза чаще, чем за двадцать лет до этого. Поскольку в большинстве случаев Совет не инициировал дела, а рассматривал поступавшие от министра внутренних дел, других министерств и Правительствующего сената, исследование Моисеева репрезентативно показывает динамику общественного интереса к проблеме промышленного загрязнения.

Ил. 2. Динамика количества дел, посвященных загрязнению, рассмотренных на заседаниях Медицинского совета МВД с 1823‑го по 1912 год (сост. по: Моисеев А. И. Медицинский совет Министерства внутренних дел. Краткий исторический очерк)

Министерство внутренних дел, однако, не было ни всесильным в санитарных вопросах, ни единственным ведомством, проявлявшим интерес к урегулированию проблем загрязнения. В то время как приоритетом МВД были соблюдение законности, охрана общественного здоровья, выработка унифицированных правил по санитарной части и надзор за их исполнением, ему часто приходилось иметь дело с другим влиятельным ведомством с противоположными интересами – Министерством финансов, которое стремилось к наращиванию темпов индустриализации и устранению любых барьеров на пути развития промышленности. Неудивительно, что практически любой крупный конфликт, связанный с промышленным загрязнением, приводил к столкновению между двумя ведомствами. Наличие в составе МВД высшего медицинского учреждения не давало ему решающего преимущества. Если вопрос был серьезным и решался за пределами министерств, в Государственном совете или Правительствующем сенате, министрам приходилось «сражаться» друг с другом на равных за умы законодателей и благосклонность императора. Немалое значение здесь имели «группы поддержки», сложившиеся вокруг каждого министерства: МВД обычно опиралось на земцев и гласных городских дум, а Минфин – на промышленные круги.

Баланс сил между МВД и Минфином не был стабилен – он зависел от многих факторов, включая ситуацию в стране и личность министра, занимавшего должность в определенный период. В 1890‑е годы борьбу за лидерство в подготовке общеимперского закона о контроле за санитарным состоянием промышленных предприятий выигрывал министр финансов Сергей Юльевич Витте, главным козырем которого в этом и других вопросах была позиция промышленников. Однако он не успел довести работу над законопроектом до конца, и в начале ХХ столетия инициатива перешла на сторону МВД во главе с Петром Аркадьевичем Столыпиным. Незадолго до того, как Столыпин занял министерское кресло, из состава Минфина выделилось Министерство торговли и промышленности, которое продолжало играть роль главного покровителя российских заводовладельцев.

Одним из немногих ведомств, способных положить конец многолетним разбирательствам между министерствами по отдельным спорным вопросам, был Правительствующий сенат, венчавший иерархию судебных институтов Российской империи. Ключевую роль в нем играли два кассационных департамента – Гражданский и Уголовный, появившиеся в результате судебной реформы Александра II. В них заседали сенаторы, назначавшиеся непосредственно императором из числа состоятельных и высокопоставленных чиновников с опытом службы в прокуратуре и судебной сфере. Согласно задумке, высокий статус сенаторов был основой статуса самого Правительствующего сената, необходимого для признания законности и авторитетности его решений. Действительно, Сенат часто становился единственной и последней инстанцией, которая могла привести в действие санитарные нормы по отношению к нерадивым промышленникам, независимо от того, кто был истцом. Например, в 1912 году Сенат заставил известного предпринимателя Ивана Максимовича Каратыгина выплатить большую по тем временам сумму в двенадцать тысяч рублей крестьянам, пострадавшим от сточных вод его завода, а с 1898‑го по 1917 год покровительствовал гласным Казанской городской думы в их затянувшемся противостоянии с Товариществом химических заводов «Ушков и Компания», несмотря на активное заступничество губернских властей по отношению к промышленникам. Постановления Правительствующего сената по вопросам, на которые закон не давал однозначного ответа, имели прецедентный характер и часто учитывались при рассмотрении похожих дел на более низком уровне.

Существенно реже, чем Правительствующий сенат, в разбирательствах по поводу загрязнения участвовал Государственный совет, высший законосовещательный орган при императоре. Как правило, он вмешивался только тогда, когда конфликты получали широкий общественный резонанс, но не могли быть решены в рамках существовавшего законодательства и требовали издания новых законов – так было в случае с загрязнением Волги нефтью, которое происходило не по вине промышленных предприятий и не подлежало запрету на основании Устава строительного или Уложения о наказаниях. После Первой российской революции Госсовет стал фактически верхней палатой российского парламента, а нижнюю составила Государственная дума: она также рассматривала законопроекты против промышленного загрязнения, но этот процесс был прерван событиями 1917 года.

Министерства, Правительствующий сенат и Государственный совет успешно удерживали столичный статус Санкт-Петербурга, в том числе и в вопросах санитарного